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生态文明视角下安康生态补偿机制研究

作者:付 颖    部门:中共安康市委党校    发表日期:2018-06-05    浏览次数:2571

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生态文明视角下安康生态补偿机制研究

(中特课题二等奖)

摘要:生态文明是继农业文明、工业文明之后的新型文明形态,是人与自然和谐共赢的最新成果。十九大报告中强调要坚持人与自然和谐共生,坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,并提出要把各次全会提出的生态文明体制改革任务全面落实,完善制度体系。生态补偿是当前生态文明建设中的热点问题,其本质是通过制度安排来调节经济活动与生态环境的关系。实施生态补偿机制,可以调整生态保护者与受益者之间的利益关系,体现生态文明的内在要求,最终使人与自然和谐共生。

安康市既是经济欠发达地区,又是秦巴生物多样性生态功能区,面临着发展经济与保护生态的双重任务。在生态文明新视角下,如何协调好经济发展与生态保护的关系,是安康“十三五”期间亟需解决的重大现实问题。加快生态补偿机制建设,有助于安康处理好生态环境保护与经济发展之间的矛盾,实现良性互动的双赢局面,促进 “西北生态经济强市”建设,最终与全国同步实现全面建设小康社会的目标

关键词:生态文明  生态补偿  对策建议

 

一、我国生态补偿的发展

我国的生态文明是马克思主义生态文明思想与中国特色社会主义建设实践相结合的产物。党中央把生态文明建设放在突出地位,提出要把生态建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,着力推进美丽中国建设。十九大报告中,再次强调生态文明的重要性,并对生态文明建设提出了明确要求,要求把各次全会提出的生态文明体制改革任务全面落实,完善制度体系。

生态补偿是我国生态文明建设实践中影响较广的一项政策,十八大以前我国相继出台一些有关生态补偿方面的法律法规,为完善生态补偿机制做出有益探索与尝试。(见表1)。十八大后生态补偿问题再次成为热点话题,十八届三中全会提出,要加快生态文明制度建设,用制度来保护生态环境,强调各地区间建立横向生态补偿制度,尤其要完善重点生态功能区的生态补偿机制,探讨生态补偿的市场化途径,推动碳排放权、大气与水污染物排污权、水权交易试点与制度建设。20134月由国家发展与改革委员会牵头,我国正式启动《生态补偿条例》立法工作,把生态补偿机制建设推向一个新高度。十九大报告提出加快生态文明体制改革,把十八大以来的关于生态文明体制的48项重大改革推向纵深,完善制度体系,生态补偿制度建设是其中重要内容之一。因此,完善生态补偿机制是我国建设生态文明的必然选择;是我国落实科学发展观、实现人与自然和谐发展的重要战略选择;是实现我国生态环境建设目标的重要选择。

1:十八大之前我国关于生态补偿的政策

补偿类型

政策文件

政策重点

 

 

限制开发区补偿

2007年国务院《关于编制全国主体功能区规划的意见》

 

2007年环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》

增加对限制开发和禁止幵发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付

 

明确提出要探索建立重要生态功能区生态补偿机制

 

 

 

 

 

 

森林生态服务补偿

 

1985年《中华人民共和国森林法》第六条规定:

 

1992 年体改委《关于一九九二年经济体制改革要点的通知》

 

1993 年国务院《关于进一步加强造林绿化工作的通知》

 

2000年《中华人民共和国森林法实施条例》第十五条规定:

 

2004 年《中央森林生态效益补偿基金管理办法》

首次提出设立森林生态效益补偿基金

 

 

明确提出“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度,实行森林资源有偿使用”

 

提出“要改革造林绿化资金投入机制,逐步实行征收生态效益补偿费制度”

 

防护林和特种用途林的经营者,有获得森林生态效益补偿的权利

 

中央森林生态效益补偿基金正式建立

水资源补偿

2008年《中华人民共和国水污染防治法》第七条规定:

通过财政转移支付等方式,建立健全水环境生态保护补偿机制

 

水土保持补偿

2011年《中华人民共和国水土保持法》第九条规定:

加强水土流失预防和治理工作,多渠道筹集资金,将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度

 

扶贫补偿

2011年《中国农村扶贫开发纲要(20112020)

 

贫困地区继续实施重点生态修复工程。建立生态补偿机制,重点向贫困地区倾斜。加大重点生态功能区生态补偿力度。

 

二、安康实施生态补偿机制的重要性与必要性

安康市既是经济欠发达地区,又是秦巴生物多样性生态功能区,完善生态补偿机制,对于实现主体功能区试点示范市建设,推动低碳循环绿色发展,为国家提供生态安全屏障,具有重要的实践指导意义,最终实现安康人民与全国同步实现全面建设小康社会的目标。

第一,有利于实现主体功能区规划对安康的定位及要求

在国家及陕西省的主体功能区规划中,安康90%以上的国土均被划定为限制开发区域,属于生物多样性维护型的限制开发区域。同时被确定为国家主体功能区建设首批试点示范单位之一,要求加强制度创新,重点之一是探索建立生态补偿机制,为此,对安康的生态补偿机制进行研究是当务之急。安康的主体功能是保持良好的生态环境和提供生态服务,为实现这一功能安康要丧失一定的发展机会,建立健全生态补偿机制,可对安康因实现主体功能而放弃的发展机会的损失进行一定程度上的经济补偿,是安康实现主体功能区定位的有效途径。

第二,有利于加强巩固安康的生态环境保护和建设

安康属于经济欠发达地区,本身财力有限,很难为生态保护与恢息提供足够的财政支持;且由于经济相对落后,当地居民的收入和生活水平仅靠生态建设难以得到提高,各级政府与个人的发展意愿均特别强烈,因此对生态保护与恢息工作的积极性也不足。完善生态补偿机制,通过制度安排,对各方经济利益分配关系进行调整,可缓解安康在生态建设上财力不足的问题,并且有效提高安康全民生态保护的积极性,避免经济发展造成对资源环境的过度开发,从而使生态保护和建设得到切实巩固。

第三,有利于安康的产业升级转型

由于限制开发,使得安康发展缺少较为稳定的经济来源,目前安康仍是经济欠发达地区,经济基础较差,产业转型还在探索进行中,因此自身进行生态建设的能力还相当有限。这意味着在新生态文明视角下,安康未来发展的门槛将提高,发展难度将加大。通过建立完善生态补偿机制,可将安康的生态资源转化为经济资源、生态资本转化为经济资本,使生态服务与经济发展相互融合,实现生态资本的价值转换,从根本上提高自身发展能力,促进安康的产业发展由传统型向环境友好型转变,实现经济发展与生态建设相协调。

三、安康生态补偿建设的探索与问题

(一)安康生态环境基本情况

安康最大的优势是生态环境。北靠秦岭,南依大巴山,汉江自西向东流经全境,形成“两山夹一川”的自然地貌。气候温和,四季分明,雨量充沛,年平均气温12℃以上,年平均日照时数1610小时、年平均降水量1050毫米,年均降水216亿立方米,素有“八山一水一分田”美称。森林资源丰富,市域森林覆盖率达65%,居西北前列。天然林和湿地资源分布广泛,境内有6个国家级自然保护区、13个国家森林公园、1个地质公园、1个水产种质资源保护区、8个湿地、15个水源地等。水资源丰富,人均淡水占有量是全国的1.6倍,境内河流众多,水系发达,流域面积5 km2以上河流有951条,同时安康还是南水北调中线工程核心水源涵养区,汉江安康段年自产水量106.55亿立方米,占南水北调中线工程一期调水量的112%,占终期调水量的82%。安康具有维护秦巴山生物多样性和确保“一江清水永续北上”的重要生态功能,是国家“两屏三带”生态安全战略格局的重要组成部分。

(二)安康生态环境保护的努力与实践

十八大以来,生态文明建设成为党中央主抓的重点任务之一。安康市委、市政府高度重视生态文明建设,坚持以人为本,全面、协调、可持续发展的理念,实施了一系列加强生态保护和建设的政策措施,切实改善了安康的生态状况。一是加强生态保护力度。积极落实天然林保护工程、新一轮退耕还林、汉江两岸绿化工程、丹江口库区及上游水土保持综合治理二期工程和陕南避灾移民搬迁等政策,切实维护区域环境安全。二是加大工业污染源治理力度。积极开展清洁生产审核,关停排污不达标企业,2016年环保督察期间关闭75家砖厂,污染物和废弃物的排放量显著减少。三是加快污染治理设施建设。积极推进两厂建设,截止2016底,已建成并投入运营的污水处理厂15个、垃圾处理厂12个,并有8个污水处理厂7个垃圾处理厂在建,切实提高了污染物排放的达标率。四是开展农村人居环境综合整治。加快推进“九大工程”建设,重点实施农村生活垃圾、生活污水处理、农村卫生改厕等工程,维护农村环境安全。五是推进产业转型升级。加大对小冶炼等落后产能淘汰力度,“十二五”期间累计关停“两高”企业300多家,充分利用山、水、人基本要素,大力发展山林经济、生态旅游、涉水产业等绿色循环产业。

(三)安康生态补偿建设存在的问题

1.资金来源单一,地方财政压力巨大

总体而言,安康生态保护工程的资金来源主要是以中央专项资金和地方政府的预算为主,市场等多元化的投资机制还未形成。如重点公益林生态补偿、丹江口库区及上游水土保持综合治理二期工程、新一轮退耕还林工程、天然林保护工程、长江防护林工程等是以中央专项资金为主,而中央专项资金往往有限,无法满足生态保护的任务。同时还需地方配套资金,以新一轮退耕还林工程和天保工程为例,安康还需配套投资26亿元。除了落实中央专项生态保护项目外,安康还出台一些地方性保护工程,如汉江两岸绿化工程和“三沿三边”工程,此两项工程对改善安康生态环境效果非常明显,“十二五”期间完成造林326万亩,大大提高了城区森林覆盖率,但这两项工程所有资金来源是政府投资。这使得经济欠发达的安康,财政压力非常大。

2.补偿标准较低,农民保护生态的积极性受影响

当前大多数生态补偿标准的制定都是国家统一制定的,这种“一刀切”的补偿标准,对于安康这种重点生态功能区,存在严重的补偿不足,补偿标准明显偏低。比如,在新一轮退耕还林补偿中,对于宜林荒山荒地造林种苗补助费,国家统一规定为每亩 100元,而安康的生态环境相对脆弱,地质灾害频发,立地条件差、因此造林难度比较大,国家规定的宜林荒山荒地造林补助标准,与安康造林实际投入相差较大,这种补偿标准不能弥补安康为做好主体功能定位而放弃发展权的损失,使得农户参与造林的积极性受到一定影响,并有可能重新转回到毁林开荒的生产方式上,从而影响生态补偿政策的实施效果。

3.补偿方式单一,农民生活改善有限

当前安康的生态补偿,以经济补偿为主。无论是中央财政专项转移支付的资金补偿,还是地方特色的生态建设项目和生态补偿工程,主要是以现金直补为主,但现金补偿往往被农户用于自身的消费,用于维持基本生活,并没有用于保护生态或提高农户的生存技能。技术补偿、共同开发补偿等其他补偿形式在安康生态补偿中尚未得到较好运用。

4.资金使用民生目标挤占环保目标,生态改善效果不明显

对于中央财政转移支付的补偿资金,国家有明确规定,要求补偿资金必须用于环境保护,以及涉及民生的基本公共服务领域,但对具体使用分配比例未做明确规定,没有明确说明在环境保护上应使用多少。安康是深度贫困地区,民生工程欠账很大,因此在生态补偿资金使用中存在民生目标挤占环保目标的问题。2016年国家重点生态功能区县域生态环境质量考核结果[①]中,汉阴、宁陕、紫阳、岚皋、平利、镇坪、旬阳7个县是“基本稳定”,汉滨区与白河县是“轻微变好”,石泉县是“一般变好”(见表2)。从这个结果可以看出,安康在生态补偿资金使用中呈现出“重民生轻环保”的倾向,生态补偿资金对改善生态状况作用有限。

22016年国家重点生态功能区县域生态环境质量考核结果

县域名称

县域代码

生态功能类型

考核结果(DEI[②]

评价结果

汉滨区

610902

水源涵养

1.35

轻微变好

汉阴县

610921

水源涵养

-0.05

基本稳定

石泉县

610922

水源涵养

2.01

一般变好

宁陕县

610923

水源涵养

0.26

基本稳定

紫阳县

610924

水源涵养

0.16

基本稳定

岚皋县

610925

水源涵养

0.78

基本稳定

平利县

610926

水源涵养

0.08

基本稳定

镇坪县

610927

水源涵养

0.61

基本稳定

旬阳县

610928

水源涵养

0.46

基本稳定

白河县

610929

水源涵养

1.03

轻微变好

四、对策建议

安康既是国家重点生态区域,又是国家脱贫攻坚的重点地区,始终困扰在保护与发展的博弈之中。要想在保障生态安全的同时实现“脱贫致富”,就必须进行体制机制的创新。建立完善的补偿制度体系,实施生态补偿是保障生态建设和区域内生式发展的关键。

(一)协调处理好几个重要关系

一是政府与市场的关系。以安康现阶段的经济发展状况来分析,在建立生态补偿过程中,政府仍然要发挥主导作用,首先要制定生态补偿的相关政策,并投入前期补偿资金;其次要引导市场的形成和发育,充分发挥市场的调节作用。二是生态补偿与扶贫的关系。生态补偿虽然有助于改善贫困地区的贫困状况,但这不是主要目的,生态补偿主要目的是改善生态环境。若不处理好两者关系,可能会产生生态破坏的负面效应。三是“造血”补偿与“输血”补偿的关系。像现金直补这种“输血”型补偿应尽量落实到具体生态保护者手中,用于提高其保护生态的积极性。着力点应该放在生态保护工程或产业项目上,通过这些“造血”型补偿来提升安康内生发展能力。四是综合平台与部门平台的关系。首先要完善林业、矿产、水利、环保等部门的工作,规范其运作及资金管理,在条件成熟的情况下,建立综合的生态补偿专项资金渠道,全市统筹安排,进行各类生态补偿机制的探索与实践。

(二)完善政策法规,规范生态补偿

市委市政府应以“习近平新时代中国特色社会义思想”为指导,修改和完善相关政策法规。一要严格准入门槛。承接产业转移时要理性选择,优先考虑绿色、环保、高科技的产业。二要修改完善考核政策。实行问责制,把环保考核结果与干部选拔任用相挂钩,并将节能减排、空气质量等指标纳入地方政绩考评内容,构建差异化考核体系。三要加大基础设施建设。加大对交通运输、水利、通讯等方面的投资,为承接产业转移创造良好的现实基础。四要加大生态建设与环境保护力度。在巩固退耕还林等已有的林业工程成果的基础上,坚持预防为主、综合治理的原则,再实施一批重点生态保护项目,构筑生态安全屏障。

(三)完善市场化运作机制

1.采取多途径筹集生态补偿资金。当前安康生态补偿资金的来源仍以财政转移支付为主,但地方政府需配套资金,对于经济欠发达的安康,长期由政府提供全部生态补偿资金,财政压力太大。因此应加强“政府引导”的市场层面的生态补偿,积极引入市场机制,吸引社会资金加入,拓宽生态补偿融资渠道。首先,可积极探索政府引导的生态补偿,如开展清洁发展机制(CDM)、有机食品生产基地认证等,不仅可以缓解财政支出的压力,更能加强全体市民对生态建设的重视与积极参与。其次,作为国家低碳城市试点市,安康可充分利用碳汇资源优势,在“飞地经济”园区内逐步开展碳汇交易生态补偿机制试点,逐步建立生态资源市场交易机制,减排量成为一种商品可以在市场自由买卖。 第三,可考虑将成立专业的生态补偿专项基金,将财政支农资金、环保补助专项资金和扶贫资金等与生态建设直接相关的专项资金纳入其中,统一管理。

2.探索多元化的生态补偿方式。在采用现金补偿的同时,根据安康发展现状及生态保护者的实际需求,积极采取其他补偿方式,可补偿农业生产机械、粮食及经济作物优良品种等,可以给予受偿者一定的技术及智力培训,构建合理的生态补偿方式组合,形成多样化的生态补偿方式。

(三)发展生态产业,增强自我补偿能力

安康既是国家重点生态区域,又是国家脱贫攻坚的重点地区。这两个特点的重合决定了安康生态功能的发挥,不能单纯一味强调生态优先,忽视经济发展,否则很难调动农民保护生态的积极性。因此,必须在维护和提高农户收益的基础上,将保护环境与消除贫困联系起来,增强其自我发展能力,从实质上和根本上提高生态保护效率。对安康来说,生态补偿与产业发展相结合,重点补偿那些既能改善生态环境又能带动当地经济发展的产业,立足当地的区域特征和特色优势资源,大力发展生态产业,以生态资源保护换发展,形成共同和谐发展局面。

(四)加大科研投入与完善评价体系

一要建立资源环境价值评价体系。对生态补偿投入进行成本一效果分析,并对自然资源和生态环境价值进行定量化研究,为生态补偿提供科学的数据和估算标准。二要完善创业就业培训开发体系。实施农村劳动力岗前培训、“致富能人”和“技术能手”培训等,通过项目带动拓宽就业渠道,增加就业岗位和就业机会。

 

 

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